新冠肺炎疫情肆虐不止,“禁食野生动物”呼声愈发迫切,《野生动物保护法》修订再次被推上风口浪尖。近期,全国人大常委会法工委已部署启动野生动物保护法的修改工作,拟将修改野生动物保护法增加列入常委会今年的立法工作计划,并加快动物防疫法等法律的修改进程。

我国野生动物非法交易和消费行为屡禁不止的根源在哪?现行《野生动物保护法》存在哪些短板?此次《野生动物保护法》修订的关键是什么?修法面临哪些困难?2月21日,自然之友总干事张伯驹接受凤凰网公益专访。他表示,现行《野生动物保护法》的核心立法目的并没有完全以保护野生动物为核心,而是仍存有为了“资源”利用而保护的概念和内容,希望借助这次法律修订,让更多人意识到人类与自然关系的重要性,让《野生动物保护法》回归确保生物多样性及生态系统的完整与稳定,从而保障生态安全、公共卫生安全以及人类可持续发展目标。

以下为对话实录。

凤凰网公益:这次疫情,自然之友采取了哪些行动?

张伯驹:新冠病毒的来源与人类不适当食用野生动物具有很强的关联。这并不是一个新话题,只是在非典疫情以后,再一次将野生动物与人类的关系,从相对专业领域拓展成为切实关乎公众健康和公共卫生的问题。

最初,我们主要针对野生动物贸易、食用和利用方面进行相关研究,包括公众参与上的推动,同时最近几年还发起了一系列关于野生动物保护的公益诉讼。

1月下旬,北京大学吕植教授发出了严厉打击非法经营利用野生动物的呼吁,我们随后与中国环境报社、北京林业大学生态法研究中心和中国政法大学环境资源法研究和服务中心联合发起立法禁食野生动物建议书,希望能够紧急启动这一法律相应法律法规的修订,进而管制野生动物贸易和食用行为。

2月10日,全国人大常委会法工委紧急启动《野生动物保护法》修订。

基于我国现行《野生动物保护法》,如何提出既符合自然科学,又符合法律专业性和公共政策前瞻性的立法修改意见,同时也能平衡各方利益,这是我们最近这段时间的核心工作。

我们联动了科学家、律师、学者、公众政策专业人士和一线行动者等,与北大、昆山杜克大学等多个科学研究机构以及山水、猫盟等多家环保组织组成联合研究团队,结合大数据分析、国外野生动物保护立法政策比较研究、一线保护行动案例分析以及来自十万名公众的问卷调查结果,完成了关于《野生动物保护法》修订的意见和建议,并已正式提交全国人大常委会法制工作委员会。

凤凰网公益:如何界定“野生动物”?哪些属于法律保护范畴?

张伯驹:公众对野生动物的认知模糊是可以理解的,因为在现有的《野生动物保护法》里也没有特别清晰的定义。《野生动物保护法》规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。这与公众对野生动物的常识认知不同,他们认为野生动物就是生活在自然环境中、没有经过人类驯化的动物。《野生动物保护法》其实大大缩小了野生动物的定义,这使得大量野生动物没有纳入《野生动物保护法》的保护范围,因此在监管层面也存在非常大的空白。包括这次疫情在内的诸多公共卫生事件,导致问题发生的关键,就是现行的《野生动物保护法》对野生动物的定义存在很大问题。

举个例子来说,就像蝙蝠和旱獭,它们都是大自然的物种,但对于人类来说,它们也携带多种病原体,具有潜在公共健康风险,本不应该与我们产生食用与利用关系,可因为没有法律的保护和约束,导致被捕杀、食用或是其他利用行为无法控制,这恰恰就是《野生动物保护法》与公众认知偏差所引发的公共卫生安全漏洞。

凤凰网公益:您认为目前我国野生动物非法交易和消费行为屡禁不止的根源是什么?

张伯驹:我们认为一个重要根源在于《野生动物保护法》不够清晰,而且核心立法目的并不完全是为了保护野生动物。

我国在80年代末颁布《野生动物保护法》,当时的立法目的,其一是为保护拯救珍贵濒危野生动物, 其二是保护发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡。除了珍贵濒危野生动物之外,其他很多野生动物被叫作“资源”。

在立法方针上就更加明显,即加强资源保护,积极驯养繁殖,合理开发利用。

所以从立法目的和立法方针上,我们都能看到,野生动物被视为一种可利用的资源,对其保护既不是为了国家公共卫生安全,也不是为了生态平衡和全球可持续发展,只是为了利用而保护。

2016年《野生动物保护法》修订,虽然对目标和原则进行一些改变,但还坚持保护优先、规范利用、严格监管原则,而且“利用”在2017年正式实施的《野生动物保护法》中还占有相当大一部分。所以目前的立法目的存在很大问题,这也是当前野生动物非法贸易、利用、食用的重要法律根源,也是我们这次提出立法修订比较看重的一点。

凤凰网公益:现行《野生动物保护法》还存在哪些短板?

张伯驹:首先,立法目的应该是以保护为目的,加入生态安全和公共卫生安全考虑,而不是为利用而保护。

其次,野生动物的定义也是一个重要漏洞,我们建议应该去除“三有动物”概念。因为它造成一种非常大的混淆,是一种典型将野生动物视为可利用资源的方式。同时,我们认为,应该将《野生动物保护法》对野生动物的概念扩大到所有野生动物,不只是濒危珍稀和有利用价值的野生动物。

第三,《野生动物保护法》相关规定导致野生动物狩猎、贸易、食用和利用的口子开得特别大,难以有效监管和控制,从而增加公共卫生风险。包括林草部门许可证、农业部门检验检疫、市场监督部门营业执照较为宽松,可以有许多理由进行野生动物利用,哪怕是国家最重点的保护动物。而且不同部门担负不同职责,体系庞杂,难以完整操作,各地行政和执法人员能力有限,人力欠缺,因此监督执法不严也是常态。

第四,目前野生动物的检验检疫制度尤其滞后,没有完善的配套标准,同时一线基层检疫力量的匮乏也致使检疫不能有效完成。倘若做不到有效的检疫,对人类健康的危害巨大。

另外公众参与有限,许可证与野生动物有效来源信息等不公开,所以也会导致许多商家持许可证将他所猎取的野生动物在圈养场所中洗白。

凤凰网公益:您认为这次《野生动物保护法》修订的关键是什么?

张伯驹:我们认为这次修法关键在于要彻底封掉食用野生动物的口子的同时,大大压缩商业利用野生动物的空间,包括野生动物的经营、贸易,这是法律修订中应该严格规定的一点。

凤凰网公益:自然之友在这次《野生动物保护法》修订意见与建议中,重点想推动哪些方面?具体做了哪些呼吁?

张伯驹:刚刚也有分析到。第一,《野生动物保护法》应该为保护野生动物而立,要确保生物多样性及生态系统的完整稳定,从而保障生态安全和人类可持续发展。我们建议立法目的应该拓展为保护野生动物及其栖息地,拯救濒危野生动物及其栖息地,维护生物多样性。

第二,我们认为应该将《野生动物保护法》的适用范围扩大到所有野生动物,同时要梳理清楚《野生动物保护法》与其他法律的关系,将《野生动物保护法》中相当一部分纳入到其他相关法律的规定范围,协调工作,有效关联,而且“三有”动物概念已不再适应当下的保护工作,应当废除。

第三,建议根据名录和许可,对野生动物利用进行分类管理,分为国家和地方重点保护野生动物和一般保护野生动物,同时对其利用形式和利用目的进行严格限制。对人工繁育陆生野生动物,也要明确划分商业与非商业目的区别管理。另外就是鉴于国家重点保护物种名录自1989年制定以来,没有做过大的调整和更新,也致使众多已经濒危的物种没有得到应有保护,我们也呼吁尽快启动国家重点保护物种名录的更新工作。

第四,所有野生动物和相关制品都应该禁止食用,而且还要集中力量对非法贸易进行严厉打击,这是我们的重点推动方向。

第五,我们认为应该建立人工繁育陆生野生动物的追溯和标识制度,以动物检疫标准作为商业性人工繁育许可的前提条件。现有人工繁育许可制度过于粗放,为了从源头上控制商业性人工繁育带来的公共卫生风险,需要将有效追溯、检疫和人工繁育整个链条可控作为许可审批的前置条件,而不是先上车后买票。

第六,建议依法进行信息公开,保障公众参与和监督野生动物保护的权利,这在整个社会监督中也是特别重要的一部分。

最后,我们建议在自然资源部成立专门的野生动物保护局,这样才有可能摆脱以资源利用为主的管理传统,利用自然资源管理部门的管理和执法力量,有效提升野生动物保护的法律地位,增加行政资源。同时,也要明确生态环境主管部门对于野生动物保护工作的监督职责。

我们不希望只是喊口号,而是要更多站在立法者和执法者的角度去思考如何将建议有效落实,希望能在立法专业层面去做出贡献。

凤凰网公益:《野生动物保护法》修订面临哪些困境?修法难在哪?

张伯驹:长久以来,野生动物保护管理体系形成了这样的传统,即只对所谓濒危、珍稀或是有利用价值的野生动物才能保护。如何将因利用而保护的思想,扭转到基于生态文明为全人类命运以及公共卫生安全而保护,还有一定难度,但我很有信心,这些年生态文明理念逐渐深入人心。

另外,目前野生动物非法交易还是一个客观的市场,其实立法和政策制定是不同利益相关方的博弈过程。我们需要有足够坚定的决心和有效的方法将这种本不该存在的市场关闭,将不该有的利益去除,同时又要避免执行时的粗暴,通过政治智慧和立法技术,将野生动物非法交易从夕阳产业中退出,减少可能出现的社会问题,这也是一个必须攻克的难点。

凤凰网公益:像您说的,立法修订过程也是各方利益的博弈过程,如何平衡这种关系?

张伯驹:我们需要在利益上做出排序,看到更长久、更深层、更重要的利益,照顾到更大范围、通用共识的利益。

同时,在此基础上还可以引入白名单制度。并非所有的野生动物都不能人工繁育,而是需要经过科学评估,规避物种公共卫生安全风险,保证系谱明确和信息可追溯。因此,白名单制度需要设立一定的门槛,这个门槛恰恰保证的是野生动物的生物多样性和全人类公共卫生安全,这样既能扩大保护范围,还能填补监管漏洞。相关政策落实也提供了一个比较有效的产业退出机制,这也是产业转型和升级的好机会。

凤凰网公益:此次启动修法,禁食“野味”已形成社会共识,但对法律中禁止到何种程度,仍存在一定争议,您如何看待这一问题?

张伯驹:我认为有争议正常,不是坏事。这次疫情,我们都记住了一句话:一个健康的社会不应该只有一种声音。真理越辨越清,哪怕是从目标清晰的立法推动者的角度,我也是这么认为。

当然,从生态文明和公共安全角度出发,我们认为绝对不能鼓励食用野生动物,这次在立法上,整个顶层设计都需要痛下决心。同时,我们对产业可以给出一个时间表,用于立法以后有效实施落实。这个时间表包括给出的一些技术方案、行业升级支持适以及一些适当补贴,让野生动物养殖行业逐渐淡出,夕阳产业真正慢慢落下。

就在近期,我们看到人们对食用野生动物的态度发生了很大转变。此前山水自然保护中心、昆山杜克大学、阿拉善SEE基金会、守护荒野平台、桃花源基金会与自然之友等多家组织合作发起的网上公开调查显示,有近九成消费过野生动物的人,表明今后不会再食用。

通过国家层面到公众自发的有效宣传与科普,从法律的实施推动到每个消费者的绿色选择,野味市场数量肯定会大幅下降,这是产业转型的合适时机。这个过程中,应该鼓励公开讨论既能有效切断风险来源,保障公众安全,同时也不会伤害到某些民间利益,能够有效执行。

凤凰网公益:关于野生动物人工养殖的修法建议上,您还有什么补充?如何规避人工繁育野生动物可能引发的公共卫生风险?

张伯驹:第一,现有法律中的白名单制度能够让真正安全、可行的产业保留下来,进而促进产业升级和健康发展。

第二,彻底遏制那些不健康的灰色地带问题,这个方向也是非常清晰,就是所谓公共利益孰大孰小问题。

第三,刚才也有提及,这样做可能会影响一部分养殖户的生计,对此我们可以借鉴经验,设立一些专门转型基金去支持这些产业退出或有效转型。

再就是公众的自身倡导,将不食用野生动物作为一种健康时尚的生活行为。一旦市场需求降低,野生动物经营者也只能就此停业。所以,我们认为一方面要靠行政手段,另一方面,要通过每一位消费者的选择带来市场推动,灰色地带自然慢慢萎缩,这几个方向都要同步实行。

凤凰网公益:猎捕许可制度和动物检验检疫制度也是人们比较关心的问题,这方面您有什么看法?

张伯驹:猎捕会对野生动物自身及其种群带来干扰、影响,甚至是破坏,而且只有猎捕一个违法形式其实过于单一,还应该包括诱捕、占有、利用、销售制作猎捕野生动物的装备等,这些行为都应该被有效禁止。

同时还有特别重要的一点,就是野生动物的商业价值。大部分的猎捕行为都是出于商业目的,我们认为非商业目的的猎捕可以采取严格的许可证制度,并且许可证制度应该仅限于非商业用途的猎捕,例如科学研究、有关疫情疫病的监测等等,除此之外,商业猎捕应该严格禁止。

凤凰网公益:野生动物保护问题地方之间差异颇大,如何平衡国家立法与地方立法?地方立法的标准该如何确立?

张伯驹:这个问题特别重要,因为《野生动物保护法》不应该是一部单独的法律,还关系到其他一系列法律规章、制度标准,地方实施规则等,这是一个完整、系统的工程。一部法律如同一条高速公路,如果没有立交桥、连接线、匝道、服务区等,这条高速公路也没办法真正发挥有效作用。

我们认为地方性条例应该同步进行修订,地方性行政监管力量也要配套去有效落实,例如广东省野生动物行业已经开始更加严格的监管政策,当然省级还要逐渐下沉到地市县,这个工作非常有必要,这也是我们建议专门设立野生动物保护相关主管部门的主要原因。

凤凰网公益:修法立法之外,您认为如何加强野生动物保护执法力度?

张伯驹:首先,我们认为执法力度有两个基础,一是执法的资源和能力,即是否有执法人员和相应装备。另一个是现有法律能否为执法过程带来新的执法依据,一直比较直观明了的执法方式。

如果将现有比较复杂的制度变成白名单、许可证或是在获取许可前添置一系列门槛,其实能为执法带来相当大的便利性。因为真正在一线基层的执法人员很不容易,很多检疫人员的能力和知识非常有限,这需要从法律的根源来找原因。

此外,我们的执法系统,包括在资源和能力上也要有所提升。举一个例子:之前的环境保护执法也有类似状况,但在生态环境部的推动下,近些年,基层环境保护执法人员的能力在系统层面提高许多,同时通过在线污染实时监测等系统等技术应用,进一步增强了执法能力。未来,野生动物保护执法也可以做出更多尝试,当然不是只依赖技术,而是探寻更多可以提升执行有效性的路径,让整个执法系统能力得到综合性提升。

凤凰网公益:《野生动物保护法》历经多次修订,之前有些问题或许还没有解决,而这次修法如此仓促,是否也会导致新修订的《野生动物保护法》存在漏洞?

张伯驹:特别感谢,这也是我们一直很关注的问题。一部法律的修订是严肃、专业、需要各个层面有效参与的过程。我们认为此次修法能够迅速启动非常重要,但也希望不要太仓促,不要“运动式”的修订,而是要经过有效调查、研究、评估、研判,同时注重征询各方意见和公众参与,让这一次的修法真正有效实施。这是一个好的开始,更希望能有一个好的结果

我们看到,在立法机关工作的同时,全国多方的专业人士、社会组织、各级政府部门和越来越多的公众都开始行动起来,期待这次修法会比历届《野生动物保护法》的修法更加专业和进步,表达出有效禁止野生动物食用、大幅限制交易利用的政治决心,提高公众动物保护意识与行为,推动相关产业的退出与升级,推动监管部门有效改革和执法能力提升。

凤凰网公益:您所了解到的国外《野生动物保护法》,是否有我们可以借鉴的经验?

张伯驹:我们也是在深入研究其他国家野生动物保护法律法规的基础上,提出这次修订的建议与意见。我觉得还是有许多可以借鉴的经验,当然我们也有自己的特色。

对于野生动物的追溯与监管,像欧盟一些国家做得要更加细致,但他们也是经历多次问题,多次修改反思以后得出来的经验。我们也在经历这个过程,不过有了其他国家的探索,我们完全可以在这方面完善得更快一些。

凤凰网公益:针对修法难点,自然之友接下来打算如何去推动解决?

张伯驹:我们接下来还要进一步推动立法,因为还有许多研究正在继续跟进。此外,我们也希望能够联合更多社会力量,在共同推动立法的同时,提升相关产业和公众动物保护意识,让他们了解到野生动物保护背后与人类命运的深层次关系。一方面协助法律修订得系统全面,另外一方面也推动法律在执行层面有效实施。

凤凰网公益:从方式、内容和渠道上,公众如何能更好地参与到野生动物保护行动中?

张伯驹:首先,当我们确认不再食用野生动物以后,完全可以亮出自己的态度,哪怕发一条朋友圈、微博或抖音。在与家人和朋友聚餐时,也及时提醒不点任何野味,基于熟人社会的信任,这么一句话往往能够影响身边许多人。

第二,发现相关问题后,公众可以及时向国家行政部门、法律工作者、公益组织或是媒体举报,实时制止,这是日常点滴行为,也是特别重要的公民行为。而且不只是在现实生活中,在网络购物平台或是线上点餐时,我们发现类似行为也可以举报——正如生态环境部等发布的“公民生态环境行为规范”所倡导的,一句话,一个分享,一次举报,都可能汇聚成为广泛参与野生动物保护的巨大力量。

当然,我们也特别希望,如果有机会的话,更多公众可以参与到《野生动物保护法》修法过程中,包括这次修法会进行的征集公众意见过程,大家可以踊跃参与进来,表达看法。我们每一个人,都是国家完善法律制度的建设者、贡献者以及法律有效执行的重要落实行动者。

凤凰网公益:最后还有什么话想对公众说?

张伯驹:疫情的原因,许多人特别关注这次野生动物保护法修订。其实,有关立法的公共讨论也是社会不断成长和发展的过程。野生动物保护这件事,会涉及到各方的利益和习惯的变化,因此也会产生各种不一致的意见,这都是正常的过程。希望每位朋友面对不同意见时,能够就事论事、开诚布公地去讨论、辩论,甚至是争论,但请尽量避免扣帽子、贴标签和人身攻击,保持清醒的头脑和独立的思考,做公共生活中的建设者。

同时,也希望大家多多关心我们身边的自然保护地,它们是野生动物的栖息地,需要得到更多保护和支持。