2017年,“影响力投资”刚刚走过了第十个年头。尽管与主流的商业投资相比尚处在新兴阶段,但凭借其“义利并举”的理念和方法,其前景被广泛看好,在全球范围内被大量地实践和验证着,可以说已经临近了爆发点。不过,影响力投资内生的一些特点,如投资决策行为涉及到更多的利益相关方,需要投资者更耐心地去等待更长的回报周期,容忍更高的风险等,都有可能成为其从边缘迈入主流的绊脚石——尽管在个别地区,特定领域的影响力投资已经能克服这些痛点,比如印度的小额信贷(financial inclusion),已经能给投资者带来比较稳定的回报。

而从长远来看,有一股力量在关于影响力投资的讨论中,应该得到更多的重视。那就是政府的作用。

哈佛肯尼迪学院的高级讲师Marshall Ganz先生近期撰文《Social Enterprise is not Social Change》,认为社会企业、社会创新的理论根基是新自由主义思想,崇尚市场的力量,将解决社会问题看作“知识问题(knowledge problem)”,但社会问题的实质是“权力问题(power problem)”,所以单纯依赖自由主义思维就容易忽视了政府在创造系统性变革中的巨大作用。在本研究系列发布的《“影响力投资”--风再起时》一文中,研究团队发现,美国从联邦政府到各州都致力于通过政策的引导和支持,对民间的社会创新活动--包括影响力投资等,进行积极的赋能,这对于创造美国今日蓬勃的社会创新大环境意义重大。本文将承接《风再起时》,以影响力投资为例,一窥美国社会创新政策的大致演进历程。

这是由SEED发起的中美社会创新对比研究系列第七期。

 01   科学的政策体系

在影响力投资的整个链条中,政府扮演着多重角色,贯穿供需两端:既是标准和规则制定者,又是服务采购者、风险管控者和市场创造者。政府颁布的政策、法规、行政意见,乃至仅仅是展现出的态度,都可能会影响到市场主体的参与热情和“钱去哪儿”的肯綮走向。

在产业政策频出的中国,政府惯常采用政策工具引导市场运行,弥补市场自我纠错机制的不足。影响力投资进入中国的时间虽短,但非常符合我国改善社会和环境问题、实现可持续发展的现实需求,因此不乏尝试者和布道者。但与民间推动者们的热忱形成对比的,则是在政策和法律层面还存在着较为明显的滞后。截至本文写作时,我国政府尚未出台全国性的、专门针对影响力投的资指导意见或管理办法。

反观美国,尽管一向被评价为“大市场、小政府”,政府对经济生活的干预看似很少,但实际上,无论什么行业,要形成一个饱满、共益、可持续的行业生态,尤其在发展初期,政府的适当引导和管制仍是十分必要的,影响力投资领域也不例外。

早在上世纪50年代,美国联邦政府就已经在以“类影响力投资”[1]的方式来解决社会问题了。近半个世纪以来,不仅在影响力投资各个环节的研究和实践都很丰富,整个社会创新的大生态也已搭建得非常健全,行业成熟度很高。经统计,从1958年开始,美国至少颁布过二十余项促进影响力投资落地的法案,涉及社会生活的多个领域。

美国的影响力投资政策,既注重搭建良性的投资环境,也积极引导资金流入专门的领域,配合严密,指向性强。本文将相关政策分为基础政策(亦称“水平政策”)和细分政策(亦称“垂直政策”)两类。基础政策起的是基础设施式的架构作用,具有普适性,执行和影响范围通常覆盖全国,可以指导市场上所有参与主体的行为,亦可视为行业的上层指导;细分政策则是有针对性的,旨在解决社会特定领域内的民生问题。两类政策相辅相成,共同构筑起以人为本、高效透明的政策体系,为影响力投资的快速发展提供了科学的制度保障和依据。

图1 美国影响力投资政策框架

围绕着资金的流向和流动性,基础政策三管齐下。在供给侧,以明确的态度、清晰的标准吸引社会资金,首先保证了市场上不缺资金流入;在需求侧,帮助有融资需求的机构有效地对接到所需的资金;而中间的引流环节,则注重以政策工具减轻投资方和融资方的成本负担。三个环节各有针对和侧重,也允许参与主体自身逐利行为的存在(如家族基金会的合理避税),形成了激励相容的长效市场机制。细分政策则类似产业政策,从居民日常生活切身相关的问题着手,调动社会力量对政府提供的公共服务形成补充。若把美国整个影响力投资看成一个池塘,可谓“源头有活水,池中有活鱼”,而活跃又有流动性的市场,又再吸引着更多力量参与进来。

[1]类影响力投资,本文中指在2007年洛克菲勒基金会正式提出影响力投资概念前就已注意到社会和环境效益的投资方式。

 02   半个世纪的政策演进

当然,美国能形成今天这样高效的影响力投资政策体系,以及良好的行业环境,绝非一朝一夕之功。历史上,联邦政府就已出台过不少和当今所提倡的影响力投资具有相似正向意义的政策,美国政策的先进性、社会治理理念的超前性可见一斑。下图对从1958年开始的主要类影响力投资政策进行了梳理。

图2 美国(类)影响力投资政策;以Accelerating Impact Investing Initiative“AI3”为基础整理

从横向的时间维度上看,美国的“类影响力投资“政策起源早、历时长,法案大都经历了时间的检验,影响深远,直到今天仍在社会和经济生活中发挥着巨大的作用。这些政策调动起社会资本参与创造公共价值的积极性,激活了金融手段在公益事业中的运用,产生了一大批颇具代表性的成功案例。比如很有创举性的小企业投资公司项目(Small Business Investment Company,SBIC),1958年由小企业管理局(Small Business Administration,SBA)设立,致力于让政府有限的财政资金最大限度地撬动民间资本,向处于成长期的创新型小企业提供私募股权投资和长期债权资本。

SBIC是全美最大的母基金(FOF),每年投资额可达40亿美元。其运作模式是,SBA不直接参与对小企业的投资行为,而是向通过审核的基金授予SBIC牌照,SBA与私人投资者(如养老基金、基金会、高净值人群等)共同向SBIC基金提供资金。对应每1美元的私人注资,SBA会提供2美元的由政府担保的借贷(上限1.5亿美元);拿到SBIC牌照的基金,还可以免于证券交易委员会(SEC)注册,省去了大量的合规限制(但仍会接受SBA的监督)。

五十余年来,2100多家SBIC基金已经投出了总计超过670亿美元,支持了2000多万家小企业。可以说,将公共部门与私人部门、科技创新与投资有机结合,是美国建设创新型国家的重要源泉。今天众多我们耳熟能详的美国企业,如苹果、因特尔、特斯拉、联邦快递、全食超市[2]等,都曾在成长过程中拿到过SBIC的资助。SBIC在创造巨大的商业价值的同时,也创造了数以十万计的就业岗位,极大地提高了社会的整体福祉水平。

从纵向的政策层级看,联邦政府在推动影响力投资的系统性发展中,处于绝对的主导地位。联邦政府会针对特定的问题和特定人群的实际需求,运用政策法规,从宏观上予以管制,规范和推动目标领域的发展。当然,并不是所有的政策都是增加管制的,也有松绑型的政策以激发市场主体的活力。如1992年老布什政府的《能源法案》,是美国第一部大型能源政策法案,主题为提高能效,共由27章组成,细化了各种各样的措施,其中特别提到了促进清洁可再生能源发展、增进建筑节能等举措,以减少对进口能源的依赖,是第一次用税收手段给予了可再生能源的发展以激励。

此外,美国各州享有独立的立法权,各州能灵活自主地决定是否对于某项事业给予支持。比如美国虽然没有全国性的共益企业(Benefit Corporation, 简称B Corp)法案,但从马里兰州开始,全美已经有34个州通过了立法支持B Corp, 另有6个州也在努力推进中。

总的来说,这些政策形成了合纵连横的体系,实现了有的放矢。除了直接投资以外,政府担保、财政补贴、税收抵免、社会债券等工具也陆续被采用,其目的都很明确,就是积极激励社会资本参与改善和解决社会问题,无论是对问题直接的改善还是对社会二级涟漪式的影响,都在产生符合公共利益的社会正向收益。

[2]已于2017年6月被亚马逊收购。

 03   社会因素对政策的塑造作用

每一项政策出台,都难免受到当时所处社会环境的影响,目标受众、党派博弈、时间和地域、经济水平、福利效果等,都可能既是政策的推动因素,又是限制条件。美国的这些影响力投资政策也反映出在不同的社会发展阶段,面对特定问题,政府所采取的应对行动。也正是对这些因素的深刻研究和理解,才让政府能制定出真正行之有效、整体成本尽可能小、效益尽可能大的政策。

首先,美国有多个类影响力投资法案都以社区(community)为落实对象,这与美国社会环境、社会生活形态和发展历程是一致的。社区是美国城市最基本的单元,也是居民生活最直接利益相关的场所。联邦政府不直接参与社区日常治理,但通过制定社区发展规划、提供财政补贴、鼓励金融机构参与等措施,促进了社区的健康有序运行,从而也有利于整个社会的发展。

其实,早在1914年,美国就成立了第一家社区基金会,基金会建立的初衷就是为了解决资金的流向问题,以及如何科学的将多元捐助者的善款用于解决对应的社区问题,但当时尚未形成主流共识和气候。此外,美国社区基金会多年来都享有非常有利的法律环境。1921年,在克利夫兰社区基金会和纽约社区信托的律师游说下,以信托形式成立的社区基金会获得了免税慈善机构的优惠。1931年第一个捐赠人建议基金(DAF) 也是由美国纽约社区信托设立,DAF使得慈善基金拥有最终慈善捐赠的权力。

其次,社会变迁也会深刻地影响政策走向。20世纪60年代,美国爆发了大规模的社会运动,公民权利意识不断觉醒,社区治理和公民参与的潮流也应运而生。而就在此时,一度普遍存在的假借慈善之名但实则钻税收法律漏洞的现象被曝光,严重损害了慈善捐赠的公平性和热情,引起了民众的广泛不满,从而推动了1969年里程碑式的“税制改革法案”(Tax Act)的讨论和制定。该法案是一项全面的税收立法,首次区分了私人与公共基金会,设立了项目相关投资(Project-related Investments, PRIs)办法,更重要的是,法案规范了基金会的资格审查和定期审议,大大提高了通过捐赠来获得税收减免的公平性,也推动私人基金会向着更专业、更标准的方向发展,美国公益慈善事业也迎来了一波高峰。

再次,经济发展状况更是影响政策反应的关键。发展是解决很多问题的先决条件这一点,不仅我国政府,很多西方国家政府也很清楚,只是在落实环节有区别。无论是战后经济危机,还是2008年金融危机之后,美国政府都推出了以社区和小企业为对象的法案,以期增加就业、提振经济。如SBIC除了前文所述的对小企业在金融和信息方面的扶持,还在2011年专门成立了影响力投资基金,鼓励专业的基金经理申请。获得影响力投资认定的基金,也可以获得一些管制和检查方面的优待。而对另一大影响力投资主体——基金会来说,面临经济下行时,很多基金会也本着“开源”的原则,希望更多地通过以非捐赠的形式使资金能够更高效地循环利用,以保持基金会的资金量稳定,这也使得大量资金进入到影响力投资领域。

此外,执政者秉持的态度也非常重要。2009年和2010年是美国影响力投资政策相对密集出台的两年,除了新上任的奥巴马政府亟需改善因金融危机造成的诸多问题之外,笔者认为,奥巴马夫妇曾经在基层社区和社会创新领域服务的经历[3],以及他们自身的自由主义立场,也在很大程度上促成了政府对相关政策的推动,二人也曾多次在公开场合表达过对民间社会创新力量的肯定和支持。而党派的更替本身,对于相关政策的支持倒没有明显的区别。

图3 奥巴马政府设立社会创新基金(Social Innovation Fund);图片源自网络。

最后,这些政策在实施过程中,也常常因其理论争议、执行效果、大众舆论等原因,主动或被动地进行调整。这类调整往往体现着政策所受到的多重监督,也考验着政府的执政能力和应对智慧。最具代表性的就是1977年通过的《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act, CRA)。CRA的初衷是减少中低收入社区的信用可得性不足和种族歧视而导致的拒贷问题,帮助这些社区获得必要的发展资金。但有不少批评的声音认为CRA并不能解决信贷扭曲,反而加重了市场失灵和在社区开展业务的金融机构的负担,甚至称CRA是后来重创美国经济的“次贷危机”的重要成因。颁布近40年来,关于CRA合理性的争议不断,但整体来看,CRA本身还是在稳步改进的,其前后历经7次修改,激励和考核机制不断完善,也让金融机构秉持稳健经营的原则,持续融入到社区发展中,在改善中低收入社区(尤其是少数族裔社区)融资困难、消除贫富差距、改善居民生产条件以及社区软硬件建设等方面效果显著。

这些促进影响力投资发展的政策尽管成绩斐然,但并非都是一帆风顺或向着扩大规模的方向去调整,也曾有过收缩甚至倒退。如2008年布什任下的劳工部的一条解释性公告(Interpretive Bulletin)就严重打击了受托人在进行投资时将ESG(Environment环境,Society社会,Governance公司治理)因素考虑在内的意愿,对相关的投资活动具有寒蝉效应。直到2015年,经过工会、社会责任投资公司和相关游说团体数年来频繁的游说,劳工部的政策才终于松动,回到了1974年《退休收入保障法》通过之初的轨道上。

[3]奥巴马曾于1985-1988年在芝加哥担任社区组织者,米歇尔曾是影响力投资机构Echoing Green的fellow,并创立了非营利组织“公众联盟”的芝加哥分部。

 04   对中国的启示

目前国内尚无全国性的专门设立为“影响力投资”的政策,但在一些符合我国发展现状的领域已经展开了积极的布局,比如2016年由人民银行、财政部等七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》,就搭建了较为完整的绿色金融政策体系;A股市场也在逐步推动将ESG纳入投资决策和信息披露。此外,部分地方政府也在积极探索和尝试,比如2015年成都市民政局出台了《成都市社区公益创投活动管理办法》,2016年天津市颁布了全国首个社会组织公益创投地方标准《天津市社会组织公益创投规程》,2017年深圳福田区发布了国内首个专门的《社会影响力投资专项政策》等。

从美国的经验来看,政策对于推动影响力投资确实不可或缺。尽管国内对于影响力投资的认识在提升,但整体仍然处于零星起步的状态,缺乏连贯、科学的政策及行业标准、配套支持和监管体系。但